7.1 – RELATÓRIO 

Trata-se de recurso ordinário interposto por ITAMAR BARRACHINI em face do Acórdão nº 637/2018, proferido pela Primeira Câmara deste Sodalício relativo às contas de Ordenador da Câmara Municipal do Município de Santa Maria do Tocantins/TO, relativa ao Exercício Financeiro de 2016. 

A 1ª Câmara deste Egrégio Tribunal de Contas do Estado do Tocantins, decidiu no seguinte sentido: 9. DECISÃO: VISTOS, relatados e discutidos estes autos de n° 2185/2017, sobre a prestação de contas apresentadas pelo senhor Itamar Barrachini, gestor à época da Câmara Municipal de Santa Maria do Tocantins – TO, no exercício financeiro de 2016.
Considerando que compete constitucionalmente ao Tribunal julgar as contas dos administradores e demais responsáveis por dinheiros, bens e valores públicos da administração direta e indireta, de acordo com o disposto no artigo 71, II da Constituição Federal.
Considerando que a decisão emitida nas presentes contas não interfere na apuração dos demais atos de gestão em tramitação neste Tribunal, tampouco na cobrança e/ou execução das multas e/ou débitos já imputados ou a serem imputados, cuja tramitação segue o rito regimental e regulamentar nos termos do disposto no artigo 91, III, “b” da Lei Estadual nº 1.284/2001. 
Considerando que a irregularidade apurada nas contas não é isolada no contexto da gestão, existindo outros apurados em processo conexo/auxiliar; 
ACORDAM os Conselheiros do Tribunal de Contas do Estado, reunidos em Sessão da Primeira Câmara, ante as razões expostas pela Relatora, em: 9.1. Julgar IRREGULARES as contas apresentadas pelo senhor Itamar Barrachini, gestor à época da Câmara Municipal de Santa Maria do Tocantins – TO, exercício de 2016, com fundamento no artigo 851, III, “b” e “c”, da Lei nº 1.284/2001 c/c art. 772, incisos II e III, do Regimento Interno, tendo em vista a existência de irregularidades de ordem constitucional e legal gravíssimas: a) o total da despesa da Câmara Municipal resultou em R$ 472.809,92, atingindo o índice de 7,06% da receita base de cálculo, portanto, acima do limite constitucional estabelecido (item 6.1 do relatório); b) irregularidades com resultado antieconômico na Carta Convite nº 001/2016 cujo objeto foi a locação de veículo para uso da Câmara Municipal (analisado nos autos nº 9308/2016 – denúncia); c) não funcionamento do portal da transparência, em descumprimento aos artigos 48 e 48-A, ambos da Lei de Responsabilidade Fiscal c/c a Lei nº 12527/2011 (analisado nos autos nº 9308/2016 – denúncia). 9.2. Ressalvas: 1. Verifica-se uma divergência entre os valores constantes no Demonstrativo do Passivo Financeiro, que apresenta a descrição analítica por credor, e no Demonstrativo da Dívida Flutuante (Item 4.2 do relatório); 

Em razões de Recurso Ordinário no bojo do Processo nº 2185/2017, ITAMAR BARRACHINI insurge-se ao Acordão 637/2018 – 1ª Câmara, exarado nos autos de nº 637/2018, inicialmente requer a instauração de um incidente de uniformização jurisprudencial, nos termos do art. 65 da LO-TCE/TO.

Justifica que o motivo para que o Poder Legislativo de Santa Maria do Tocantins ter excedido o limite de gastos, foi porque no exercício financeiro anterior houve um saldo financeiro advindo no valor de R$ 11.318,70 (onze mil trezentos e dezoito reais e setenta centavos).

Quanto à irregularidade referente ao resultado antieconômico na Carta Convite n° 001/2016 e não funcionamento do portal de transparência aduz o recorrente que teria sido prejudicado na relação processual, vez que houve a declaração de revelia nos autos nº 9308/2016.  

Na Certidão de Tempestividade nº 3927/2018, a Secretaria do Plenário certificou a tempestividade da peça recursal.

O Exmo. Conselheiro Presidente no Despacho nº 1126/2018, realizou o recebimento do presente Recurso Ordinário como próprio e tempestivo, nos termos dos artigos 228 a 230 do RITCE/TO, conferindo efeito suspensivo consoante determina o artigo 46 da Lei Orgânica do TCE/TO, (Lei Estadual nº 1.284/2001).

A Secretaria do Plenário, nos termos regimentais realizou o sorteio, ficando a cargo da 3ª Relatoria desta Corte de Contas, a instrução e julgamento dos presentes autos.

No Despacho nº 098/2019, o Exmo. Conselheiro José Wagner Praxedes determinou a remessa do processo à Coordenadoria de Recursos, ato contínuo, ao Corpo Especial de Auditores e ao Ministério Público de Contas, para as respectivas manifestações.

É o relatório. Segue análise.

8 –FUNDAMENTAÇÃO

8.1. DO LIMITE TOTAL DE DESPESA DO PODER LEGISLATIVO.

A Emenda Constitucional nº 25, de 14.02.2000, com vigência a partir de 01.02.2001, acrescentou o art. 29-A a Constituição Federal, estabelecendo parâmetros para a fixação do total das despesas do Poder Legislativo Municipal que, incluídos os subsídios dos Vereadores e excluídos os gastos com inativos, TEM COMO LIMITE UM PERCENTUAL DA SOMA DA RECEITA TRIBUTÁRIA E DAS TRANSFERÊNCIAS ALUDIDAS NOS ARTS. 153, § 5º, 158 E 159 DA CF, a ser definido de conformidade com a população do Município:

Art. 29-A. O TOTAL DA DESPESA DO PODER LEGISLATIVO MUNICIPAL, incluídos os subsídios dos Vereadores e excluídos os gastos com inativos, não poderá ultrapassar os seguintes percentuais, relativos ao somatório da receita tributária e das transferências previstas no § 5o do art. 153 e nos arts. 158 e 159, efetivamente realizado no exercício anterior: (Incluído pela Emenda Constitucional nº 25, de 2000).
I - 7% (sete por cento) para Municípios com população de até 100.000 (cem mil) habitantes; (Redação dada pela Emenda Constituição Constitucional nº 58, de 2009).
II - 6% (seis por cento) para Municípios com população entre 100.000 (cem mil) e 300.000 (trezentos mil) habitantes; (Redação dada pela Emenda Constituição Constitucional nº 58, de 2009).
III - 5% (cinco por cento) para Municípios com população entre 300.001 (trezentos mil e um) e 500.000 (quinhentos mil) habitantes; (Redação dada pela Emenda Constituição Constitucional nº 58, de 2009).
IV - 4,5% (quatro inteiros e cinco décimos por cento) para Municípios com população entre 500.001 (quinhentos mil e um) e 3.000.000 (três milhões) de habitantes; (Redação dada pela Emenda Constituição Constitucional nº 58, de 2009).
V - 4% (quatro por cento) para Municípios com população entre 3.000.001 (três milhões e um) e 8.000.000 (oito milhões) de habitantes; (Incluído pela Emenda Constituição Constitucional nº 58, de 2009).
VI - 3,5% (três inteiros e cinco décimos por cento) para Municípios com população acima de 8.000.001 (oito milhões e um) habitantes. (Incluído pela Emenda Constituição Constitucional nº 58, de 2009).
§ 1º A Câmara Municipal não gastará mais de setenta por cento de sua receita com folha de pagamento, incluído o gasto com o subsídio de seus Vereadores. (Incluído pela Emenda Constituição Constitucional nº 58, de 2009).
A reforma constitucional estabeleceu uma limitação à autonomia administrativa e financeira fixando um teto com base no critério populacional, para as despesas das Câmaras Municipais.

8.2. O TOTAL DA DESPESA DA CÂMARA MUNICIPAL RESULTOU EM R$ 472.809,92, ATINGINDO O ÍNDICE DE 7,06% DA RECEITA BASE DE CÁLCULO, PORTANTO, ACIMA DO LIMITE CONSTITUCIONAL ESTABELECIDO (ITEM 6.1 DO RELATÓRIO).

O recorrente alega que o valor aplicado a maior é oriundo de saldo financeiro decorrente do exercício financeiro anterior, no valor de R$11.318,70 (onze mil trezentos e dezouto reais e setenta centavos.

O exercício da atividade financeira pelo Estado requer cuidado especial no planejamento da atuação das entidades da Administração Pública Direta e Indireta (princípio constitucional da unicidade orçamentária), seja na arrecadação das receitas, seja na realização das despesas, tornando-se condição para que a conduta do gestor tenha como norte o princípio constitucional da transparência. Somente pela observância desse ditame constitucional é que se alcança o controle adequado dos atos praticados.

Segundo Flávio Couto Bernardes[1] os limites instituídos pelo direito positivo buscam assegurar a implementação do interesse público, principalmente das políticas sociais, elemento preponderante no anseio popular (aqui compreendida na sua acepção mais ampla, onde se inclui a segurança pública) meta que somente será cumprida com o controle, não apenas formal da atividade financeira estatal, mas também material, em que se questiona a necessidade e a prioridade das despesas realizadas frente ao interesse social.

A irregularidade apontada pela diligente equipe da 5ª Diretoria de Controle Externo comprova que não houve o atendimento as normas constitucionais, contudo, esta Corte de contas tem enfrentado matéria semelhante e se manifestado no sentido de ressalvar tal irregularidade quando o montante ultrapassado seja de pequena monta.

O valor gasto a maior representou 0,6% da receita base de cálculo, que foi de R$ 6.699.879,50.

No presente, caso a nosso ver a irregularidade poderá ser ressalvada, tendo em vista que os dispêndios ocorridos conforme relatados no relatório de análise de prestação de contas não trouxeram desequilíbrio financeiro a entidade.

Precedentes desta Corte de contas:

Acórdão TCE/TO nº 634/2015.
10.9. Agora, quanto a irregularidade concernente à violação do limite constitucional imposto a despesa total com a Câmara Municipal (item 7.2 do Relatório), que alcançou 7,30%, em detrimento dos 7% descritos na norma da Carta Magna (art. 29- A, I), tenho que também possa ser convertida em recomendação, conquanto a Constituição trazer limites rígidos correspondentes à tolerância máxima de despesa segundo o censo demográfico e a somatória da receita tributária e das transferências constitucionais efetivamente arrecadadas no exercício anterior. (Voto que ensejou o Acordão 634/2015 – 1ª Câmara, de 02/06/2016, Proc. nº 2072/2013).

Acórdão TCE/TO nº 39/2016.
a) A despesa total do Poder Legislativo somou R$ 646.871,09  equivalente a 7,01% das Receitas Tributárias e de Transferências, descumprindo o limite estabelecido no artigo 29-A da Constituição Federal (7%), item 6.1 do Relatório de Análise nº 14/2015;
(...)
9.9. Em relação a irregularidade constante da alínea “a” do item 9.8.1, apesar de ter ultrapassado o limite estabelecido pela CF, entendo ser irrelevante, pelo valor.
9.10. Destarte, as irregularidades remanescentes constantes nos itens anteriores deste Voto, podem ser objeto de ressalvas e recomendações nas presentes contas por não interferirem substancialmente nos resultados apurados, bem como por referir-se a erros despidos de gravidade suficiente à caracterização de malversação de verbas públicas. (Voto que ensejou o Acórdão nº 39/2016 – 1ª Câmara, de 16/02/2016, Proc. nº 2229/2014.)

Acórdão TCE/TO nº 41/2016.
(...)
9.7. Quanto ao descumprimento do limite previsto no item 6.1 do Relatório de Análise nº 145/2015, especificado no tópico 9.4 deste Voto, em função do valor gasto a maior de R$ 17.347,79 (dezessete mil, trezentos e quarenta e sete reais e setenta e nove centavos), este representa apenas 1,44% dos recursos administrados no montante de 1.202.006,73. Destarte, considerando sedimentado entendimento recente desta Corte de Contas e face ao aspecto da irrelevância do valor ultrapassado, amparo-me no princípio da razoabilidade e da proporcionalidade para ressalvar essa ocorrência e recomendar ao gestor atual que cumpra, fielmente, os dispositivos legais e constitucionais, bem como determinar ao atual gestor que restitua a quantia ao Poder Executivo. (Voto que ensejou o Acordão 41/2016 – 1ª Câmara, de 16/02/2016, Proc. nº 2522/2014).

Acórdão TCE/TO nº 933/2017.
(...)
9.13.1. Apurou-se que o total da despesa da Câmara resultou em R$564.005,69, atingindo o índice de 7,08% da receita base de cálculo.
(...)
9.13.4. De outra banda, em consonância com o entendimento já exarado por esta Corte de Contas no voto condutor do Acórdão nº 248/2015 – 1ª Câmara, considero que o percentual apurado é inexpressivo, posto que representa 0,08% da receita base de cálculo. Desse modo, com supedâneo nos princípios da razoabilidade e proporcionalidade, entendo pela não configuração material da irregularidade, cabendo recomendar que haja rigor na manutenção do equilíbrio das contas e que sejam observados as normas gerais e os princípios que norteiam a gestão pública. (Voto que ensejou o Acordão 933/2017 – 1ª Câmara, de 28/11/2017, Proc. nº 1615/2013).

Acórdão TCE/TO nº 928/2017.
(...)
10.5.1. Da Despesa do Poder Legislativo – irregular Norma: art. 29-A, inciso I da CF/88 Índice mínimo: 7%. Índice alcançado: 7,13%
10.5.2. Contudo, analisando a matéria, e sopesando a defesa, entendemos que o ponto pode ser ressalvado, considerando o princípio da razoabilidade e proporcionalidade, pois consideramos que o percentual apurado, que excede o percentual máximo, é inexpressivo, posto que representa 0,13% da receita base de cálculo, o que, a princípio, não se pode inferir a presença de dolo do gestor em burlar uma norma constitucional, o que poderia ensejar no julgamento pela irregularidade das contas.
10.5.3. Desse modo, com supedâneo nos princípios da razoabilidade e proporcionalidade, entendemos pela ressalva da impropriedade, cabendo recomendar que haja rigor na manutenção do equilíbrio das contas e que sejam observados as normas gerais e os princípios que norteiam a gestão pública. (Voto que ensejou o

Acordão 928/2017 – 1ª Câmara, de 28/11/2017, Proc. nº 1750/2015).
Subitem do Voto.
d) Item 8.1.1.2.1 – Ativo Imobilizado e Intangível – Não contabilização no valor de R$ 55.396,73 na variação patrimonial do Demonstrativo de Bem Ativo Imobilizado, em discordância com as aquisições registradas nas contas de Investimentos e Inversões Financeiras da execução orçamentária, não guardando uniformidade entre as duas informações.

Para materializar nossa manifestação, trazemos a lume o entendimento da doutrina estrangeira, mais precisamente das finanças e contabilidade governamental em Portugal, influenciadora do sistema brasileiro que nas palavras de Joaquim Freitas da Rocha[2] em síntese enfatiza:

“(...) A decisão financeira pública exige uma visão temporal alargada. Com efeito, afirmar que os “actores” jurídico-financeiros deverão agir na prossecução do interesse público, no sentido que aqui se apontou, significa afirmar que deverão agir sempre no sentido da consecução de um “projecto” de comunidade, no quadro do qual a satisfação das necessidades colectivas se erige a imperativo constitucional e legal incontornável. Mas mais do que isso. Um Direito Financeiro responsável e “actualisticamente” entendido reclama igualmente uma exigência de “intertemporalidade” e de “equigeracionalidade” – alguma doutrina refere-se a um imperativo moral – que o concreto pensamento casuístico ou a simples redução a um ciclo político-eleitoral não permite, porque não consegue atingir. Significa isto que os “actores” e “decisores” jurídico-financeiros devem ser dotados de uma visão temporal de longo prazo, que ultrapasse o momento decisório e permita “projectar” positivamente os efeitos da decisão num âmbito temporal alargado, abrangendo sujeitos que não tomaram partido na decisão”. 

8.3. IRREGULARIDADES COM RESULTADO ANTIECONÔMICO NA CARTA CONVITE Nº 001/2016 CUJO OBJETO FOI À LOCAÇÃO DE VEÍCULO PARA USO DA CÂMARA MUNICIPAL (ANALISADO NOS AUTOS Nº 9308/2016 – DENÚNCIA) E NÃO FUNCIONAMENTO DO PORTAL DA TRANSPARÊNCIA.

O fenômeno da revelia traz uma série de consequências processuais, dentre as quais temos: I) a presunção relativa de veracidade dos fatos alegados em desfavor do revel e a certeza do débito que lhe fora imputado (RI, art. 216); II) a fluência dos prazos a partir da data da publicação da decisão no órgão oficial, independentemente de intimação, para o revel que não tenha patrono constituído nos autos (CPC/15, art. 346 c/c art. 401, IV, do RITCE/TO); e III) a possibilidade do revel ingressar no feito, no estado em que se encontrar, sendo-lhe vedado, todavia, pleitear sobre matéria já preclusa (LOTCE/TO, art. 23, in fine). Esta terceira consequência, que, ressalte-se, possui expressa previsão legal na Lei Orgânica deste Sodalício, é a que julgo mais importante para o presente caso e que deve ditar os contornos desta análise.

Nesse tocante, cumpre trazer à baila que a Quarta Turma do C. Superior Tribunal de Justiça, na assentada de 06.11.2012, por ocasião do julgamento do REsp nº 1084745/MG, fixou o entendimento que, uma vez verificada a revelia, o revel fica impossibilitado de manifestar-se sobre o que a ele cabia ordinariamente alegar, podendo apenas arguir direito superveniente, matéria cognoscível de ofício ou assunto que por expressa previsão legal possa ser ventilado a qualquer tempo, além de ter preclusa a produção de prova quanto aos fatos sobre os quais recaíram a revelia (REsp 1084745/MG, Rel. Ministro LUIS FELIPE SALOMÃO, QUARTA TURMA, DJe 30/11/2012).

Assim, em vista da demonstrada impossibilidade de se ventilar matéria alcançada pela preclusão, é que o recurso do revel, no âmbito deste Sodalício, deve se limitar à arguição de temas cognoscíveis de ofício pelo julgador ou exclusivamente de direito, sendo-lhe vedado, portanto, levantar, em sede recursal, questões fáticas que deveriam ter sido opostas quando de sua citação nos autos de prestação de contas. Nesse sentido, confira-se os seguintes precedentes que se coadunam com o art. 23 da LOTCE/TO e com o julgado acima referenciado:

“APELAÇÃO CÍVEL - AÇÃO DE BUSCA E APREENSÃO C/ PEDIDO DE LIMINAR - RECURSO INTERPOSTO POR RÉU REVEL - PEDIDO DE REFORMA AO FUNDAMENTO DE ADIMPLEMENTO SUBSTANCIAL DA OBRIGAÇÃO - MATÉRIA FÁTICA - IMPOSSIBILIDADE DE ALEGAÇÃO EM APELAÇÃO - PRECLUSÃO - AUSÊNCIA DE IMPUGNAÇÃO DA REVELIA - INEXISTÊNCIA DE ARGUIÇÃO DE MATÉRIA DE ORDEM PÚBLICA - RECURSO CONHECIDO E IMPROVIDO. DECISÃO UNÂNIME.
1 - Não há óbices para a interposição de recurso por réu revel, visto que ele pode intervir no processo a qualquer tempo, recebendo-o no estado em que se encontra. 2 - Não pode o revel invocar matéria de defesa em sede de apelação senão aquelas de ordem pública. Operada a revelia com relação à matéria fática deduzida nos autos, ocorre à preclusão de sua discussão em grau recursal. 3 - Inviável a análise, pelo Tribunal de Justiça, de questões não analisadas em Primeira Instância. 4 - Em ações que envolvem direito patrimonial disponível, o Código de Processo Civil e o princípio da eventualidade impõem ao réu que alegue \"toda a matéria de defesa\" na contestação (art. 336, CPC/15), sob pena de, em assim não agindo, ser-lhe vedado suscitar na Instância seguinte aquilo que não pré-questionou oportunamente. (TJ/TO - Ap 0001675-78.2017.827.0000 Rel. JUIZ PEDRO NELSON DE M. COUTINHO-SUBST.DESA. JACQUELINE ADORNO, 3ª Turma, 1ª Câmara Cível, julgado em 26/07/2017).” (grifei)
“APELAÇÃO CÍVEL. AÇÃO DE INTERDITO PROIBITÓRIO. RÉU REVEL. MATÉRIA FÁTICA ALEGADA NA APELAÇÃO. PRECLUSÃO. 1. Em grau de recurso, somente é permitido ao réu revel alegar matérias de ordem pública ou questões que podem ser conhecidas de ofício pelo juiz, sendo vedada a discussão de matéria fática que não foi ventilada no primeiro grau. 2. Recurso conhecido e improvido. (TJ/TO - AP 0015643-83.2014.827.0000, Rel. Desa. ÂNGELA PRUDENTE, 3ª Turma da 2ª Câmara Cível, julgado em 23/09/2015). (grifei)

A par destes entendimentos, entendo pela impossibilidade de analise da matéria meritória veiculada pelo recorrente quanto aos presentes pontos, em suas razões recursais, concluo que essas não merecem ser acolhidas, por versar sobre temas eminentemente fáticos, que deveria ter sido objeto de defesa no processo de prestação de contas nº 2185/2017. 

Assim, por não ter apresentado defesa naquele processo, embora devidamente citado para tanto, referida matéria, trazida apenas em sede recursal, caracteriza inovação recursal e encontra-se alcançada pelo instituto processual da preclusão, nos exatos termos da parte final do art. 23 da Lei Orgânica desta Corte. 

Com efeito, o que o recorrente almeja, a rigor, é atribuir ao presente recurso ordinário os mesmos efeitos jurídicos da peça de defesa que deveria ter apresentado no processo de prestação de contas nº 2185/2017, mas, embora devidamente citada para tanto, não o fez. Ademais, calha por em relevo que art. 1014 do NCPC, de aplicação subsidiária na espécie (RITCE/TO, art. 401, IV), permite à recorrente alegar matéria fática anteriormente não explorada nos autos a quo, dês que devidamente se comprove que deixou de fazê-lo por motivo de força maior, o que não ocorreu na espécie. 

“Ad argumentandum tantum”, entendo que tais irregularidades são de natureza formal e não resultaram danos consideráveis ao erário municipal uma vez que houve a efetiva prestação dos serviços, nesse sentido entendemos pela aplicabilidade do artigo 85, II da Lei Orgânica do TCE-TO: 

Art. 85. As contas serão julgadas:
II - Regulares com ressalva, quando evidenciarem impropriedade ou qualquer outra falta de natureza formal de que não resulte dano considerável ao erário. 

9. CONCLUSÃO

Ante o exposto, pelas fundamentações acima apresentadas este Auditor de Controle Externo manifesta pelo CONHECIMENTO e PROCEDÊNCIA PARCIAL do presente Recurso Ordinário, julgando as Contas de Ordenador de Despesas da Câmara Municipal de Santa Maria do Tocantins relativas ao exercício de 2016, regulares com ressalvas.

É a análise.

Encaminhem-se os autos ao Corpo Especial de Auditores.